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解读:《广东省社会信用条例》施行促进建立以信用为基础的新型监管机制

《广东省社会信用条例》(以下简称“《条例》”)将于2021年6月1日起施行,它是广东省社会信用体系建设的里程碑,其中涉及信用监管的一些规定将对以后的信用监管工作产生极其深远的影响。


信用监管一词首次出现在政府文件是国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》,2019年“信用监管”首次出现在政府工作报告中,同年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》出台。《条例》没有对信用监管单独设立章节,也没有单独定义,但是信用监管却是《条例》最重要的内容之一。


一、确立了信用监管的责任主体


《条例》规定“县级以上人民政府社会信用主管部门和有关行业主管部门应当建立以信用为基础的监管机制,规范市场秩序”。这里包含三层含义:


一是信用监管不仅是社会信用主管部门的职责,其他行业主管部门也是责任主体;


二是信用监管实质上是一种以信用为基础的新型的监管机制,不是特指某个监管系统、某项监管制度或者某种监管技术,而是一项融合系统、制度和技术在内的新型监管机制;


三是信用监管的目的是规范市场秩序。信用监管不能脱离监管谈信用,而监管的核心目的就是限制违法者,减少和预防违法行为,从而规范市场秩序,而市场主体本身的信用水平不是信用监管追求的直接目的,但随着信用监管机制的成熟,必将促进市场主体本身的信用水平提升。


二、明确了信用监管的主要特征


《条例》规定“创新事前环节信用监管,按照国家规定在行政许可等事项中推行信用承诺制度,并将信用承诺履行情况作为事中事后监管的依据”。这里着重描述了信用监管的主要特征,可总结为“以信用承诺为基础,承诺履行为依据,事前事中事后相结合的监管机制。目前对信用监管表达就是“以信用为基础的监管机制”,但是什么是“以信用为基础”却各有各的理解,《条例》的描述更倾向于“以信任为基础”,因为信用承诺代表的是“信任”,试问没有足够的“信任”,哪来一纸“承诺”替代。


监管的本义是“监督和限制罪犯或者违法者”,从词源可以看出,监管是建立在监管对象“有问题或者问题风险”的基础上的,监管体系其实都是从“不信任”监管对象开始的,从各种证明文件就可以说明,但是所产生的问题就是快速增大的监管成本和压力。而信用监管的核心就是重构监管者和监管对象的信用关系。因此“以信任为基础”比“以信用信息为基础”更加符合监管逻辑。


三、阐述了信用监管的基本方式


《条例》规定“县级以上人民政府社会信用主管部门和有关行业主管部门可以开展信用评价,以公共信用综合评价结果、行业信用评价结果等为依据,实行差异化管理”。表述很简单,但是从法律上赋予了政府相关部门可以开展信用评价和实行差异化管理的权力,是信用监管的法治基础。对政府部门来说“法无规定不可为”,比如政府部门开展信用评价,虽然过去中央文件和少量部委规章经常提到,但是法律层级较低,法律依据并不充分,有的学者一直认为信用评价应该由没有利害关系的独立第三方来完成,而政府与市场主体存在监管与被监管的关系,因此政府开展的信用评价一直处于一个比较尴尬的地位,本《条例》解决了这个问题。


四、规定了信用监管的差异化管理


《条例》虽然没有明确定义差异化管理,但第四章“守信激励与失信奖惩”所体现的就是差异化管理内容。信用奖惩是否属于信用监管的范畴尚有争议,主要原因有学者认为政府监管与公共服务是有区别的,有些公共服务也可以差异化管理,对此我的观点是公共服务的核心就是公共和公平,与差异化管理在逻辑上是相背的,信用奖惩更多体现在信用监管的差异化管理上。


《条例》主要从四个方面进行了规定:


一是《条例》规定“国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施守信激励和失信惩戒,实行清单制管理”,明确差异化管理包括守信激励与失信惩戒两个方面;


二是《条例》规定守信激励措施清单和失信惩戒措施清单,明确差异化管理措施所选择的范围,同时考虑实际情况,允许“因社会治理、市场监管和公共服务的需要,可以依据地方性法规,制定适用于本地的失信惩戒措施补充清单”。


三是《条例》将失信行为和严重失信主体名单的认定作为是差异化管理的重要内容,即对市场化主体的差异化对待。


信用监管是一项新生事物,总体的发展时间还比较短,是一个“实践发展快于理论研究”的领域。《条例》中对信用监管的一些阐释和描述具有前瞻性,将指引着广东省的信用监管工作依法有序开展。同时也期待通过《条例》的实施,更多的地区和行业主管部门能够重视信用监管工作,不断优化和调整与市场主体的信用关系,有序推进“放管服”改革,进一步提升监管效能,从而增强市场活力。

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